自1998年英国布莱尔政府特别工作小组出台《英国创意产业路径文件》，创意产业或者创意经济的概念迅速传遍全球，引起很多国家和地区的高度关注。创意产业也已经被公认是促进地区发展的重要引擎，以及衡量一个国家或地区综合创造新兴事物的能力、经济活力和整体竞争力的重要标志。著名学者佛罗里达甚至认为这是继农业经济、工业经济、服务业经济时代后新的创意时代。

  很多国家和地区政府纷纷推出了促进创意产业高质量发展的政策，涉及产业经济和社会等诸多范畴，其中也包括从宏观到微观层面的空间政策。在国内率先起步的上海市，自2004年至今已经推出了5批市级创意产业集聚区（以下简称创意园区），2006年前推出的四批共78家创意园区也大多已确定进入了相对成熟的发展时期，受到了持续关注，吸引着国内外很多部门及专业技术人员的专程考察。

  然而，上海创意园区政策面临的并非只是欢呼声，而是始终伴随着种种质疑，甚至一段时间还出现了较为集中而尖锐的批评，包括理论认识模糊、园区模式有误、变相商业开发、国有资产流失、规范管理模糊等若干方面的质疑。从实际发展绩效来看，2010年的数据表明，创意园区的产出仅为全市创意产业的20%，且其中半数为房租收入，此外超过40%的营业收入集中在3个创意园区，近40%企业集聚在5个创意园区，近半数就业岗位集中在6个创意园区，创意园区发展严重不平衡，产业集聚作用不突出的现象进一步引起人们的质疑。自2006年直至2011年创意园区暂停挂牌，显然与质疑有关。

  为此，根据自2006年以来的跟踪调查，本文对于上海创意园区的发展特征及政策优化调整，提出一些观点和主要建议。

  必须从城市结构转型发展的历程视角来理解和审视创意园区发展的现状特征，认识到创意园区在推进城市结构渐进升级转型中的重要示范引领价值，一直在优化完善创意园区政策。

  上海创意园区政策的推出，不仅有着世界创意产业兴起的宏观背景，还有着上海城市发展升级转型和打造四个国际中心战略使命的时代背景。始于1990年代的上海城市结构转型和退二进三战略，在明显推进中心城区老工业企业迁撤的同时，也导致就业岗位减少、街道和区政府收入减少、老工业厂房和用地利用方向不明等一系列问题，上海市政府为此在1990年代末推出都市工业园区政策，某些特定的程度上扭转了一刀切“退二进三”的政策导向，允许甚至积极吸纳部分适宜在中心城区内发展的中小工业公司。自2004年推出的创意园区政策，不仅是在都市工业园区基础上的升级发展，更承担起彰显倡导创意产业高质量发展、促进国际中心城市建设的政策导向作用，同时还实现了对若干具备极其重大历史和艺术价值的废旧老工业生产厂房的保留保护及再利用，对于改善和提升原本已经废旧工业厂房周边城市环境也发挥了及其重要的作用，该项政策显然具有超越产业经济的广泛效应。

  从创意园区发展绩效的角度来看，也并非如一些舆论所认为的那样只要挂上创意园区的牌子就能够从变相商业开发中获取国有资产流失收益。根据调查，到2011年入驻率不足70%的创意园区超过了10%，还有部分创意园区未能正常运营或已转型发展，且绝大多数创意园区相比同期甲级写字楼都呈现出明显的低租金特征，不仅过半数的创意园区租金低于甲级写字楼平均租金的半数，且近三分之一的创意园区租金低于甲级写字楼平均租金的四分之一。入驻企业的低成本平台和激烈市场之间的竞争，显然是创意园区的实际境况。

  因此，尽管创意园区在承载创意产业高质量发展方面的作用看似有限，从未来发展的角度也难以承担起聚集创意产业高质量发展的职责，但在承担推进城市结构升级转型发展和引领创意产业高质量发展方面的示范作用，以及保留保护工业遗产、为中心城区提供多样化就业岗位和提供中小企业创业发展平台等方面的作用仍然突出，这为创意园区政策的继续保留，以及从更为综合的政策目标导向视角来优化完善，提供了重要前提支撑。

  应当充分认识到当前上海创意产业的明显生产服务特征及其背后的时代背景因素，采取“顺应时代发展需要、聚集优势行业部门、适当促进文化内容产业”的政策优化措施。

  现阶段上海创意产业明显偏重于生产服务性，且对于传统产业具有较为显著的前向关联特征，主要涉及IT及软件设计、建筑规划设计、服装设计、工业品设计等行业部门，这与西方发达国家明显聚焦于文化内容产业不同。受此影响，上海创意园区在总体上也呈现出明显的生产服务性行业的主导特征，尽管目前最具国内外影响力的创意园区如M50、田子坊等都相对来说更加偏重于文化产品及时尚消费等特征。上海创意产业以及创意园区的这一生产服务性导向，主要与国内产业化进程阶段和上海城市能级有着直接关系。国内依然快速工业化的进程阶段为引领性的生产服务性研发设计行业提供了巨大需求，而国内经济中心的地位又决定了上海必然且必须在此方面率先发展，但是在国际经济格局中依然相对落后的地位也决定了上海至少目前仍难以在国际创意产业高质量发展中位居领头羊。至于创意园区的具体主导产业方向，则较为突出地表现出与传统主导产业部门和当前先导产业部门紧密联系的特征，前者如曾经明显占据全国主导地位的纺织服装产业、机电及设备产业，以及建筑规划设计等技术服务性产业，后者则包括数码动漫、IT硬软件等。

  创意园区的上述主导产业特征及其主要影响因素，意味着有关政策的制定，不仅需要借鉴国际经验，更应从本土的历史沿承和现实基础出发。就上述与创意产业高质量发展紧密关联的传统主导产业而言，一种原因是历史积累的市场网络、人力资源、关联产业，为更具高端价值链区段的研发设计行业部门发展提供了重要支撑，一种原因是因产业升级转型而导致的相关就业岗位萎缩、人力资源流失甚至传统市场优势明显丧失等突出问题。

  依托传统主导产业积极促进关联创意产业的发展，显然兼具利用历史发展积淀优势和积极避免城市产业升级转型遗留问题的明显优势；至于新兴的先导产业部门如动漫业，积极促进位居更高价值区段的研发设计行业部门发展，不仅有助于跟上甚至赶超世界产业经济发展的新趋势，而且有助于力争实现对国际性中心城市定位的突破性进展，但在优先推进发展的行业部门选择上，则必须从城市发展的进程阶段和区域联系、专业人才和人力资源储备或吸引、相关产业聚集发展的趋势特征等若干重要方面予以综合判断。

  另外值得特别指出的是，尽管上海现阶段创意产业高质量发展受到多方面因素影响而呈现出较为显著的生产服务性主导特征，但积极地推进文化内容产业高质量发展，仍然是创意产业本质，以及力争国际中心城市地位的必然方向，为此应当适时积极聚集和培育有关人才、市场网络，并从关联产业基础的视角，推进重点部门的率先突破。历史上已形成的具有国内比较优势的如动漫、影视、科教、出版、时尚设计等行业，应当成为优先挖掘的潜力方向。

  创意园区的选址发展，应当从基于老工业厂房分布的历史及行政配置原则，转向根据主导行业扶植、促进城市转型发展和优化微观城区综合环境等目的，且遵循市场化运作规律的政策引导原则。

  目前已经挂牌的创意园区，呈现出明显的推进老工业厂房再利用，以及行政资源在各区相对均衡分布的特征。但已经多年运营的上海创意园区，也仍然在选址发展上有着值得总结的经验。最具显著性的是，城市公共中心核心区外800-2000米范围内的紧密影响圈层、轨道交通站点和城市干道周边1000米范围内叠加形成的复合交通便捷地区、高校和科研院所周边2000米范围，成为创意园区选址发展的高度聚集地带，反映出综合服务便利、市内交通便捷、近邻智技资源对于创意园区选址的关键性影响；相当部分创意园区选址呈现出较为显著的前后向关联产业布局影响特征。明显具有消费市场导向的园区高度聚集于浦西内环线内，且主要位于老城区如豫园、黄浦、徐家汇副中心等附近，成为旅游观光或者日常消费购物的主要场所。面向生产环节的创意园区选址又有相当部分呈现出明显的主导行业影响特征，譬如位于彭浦工业区的工业设计园和合金工厂、位于同济大学周边的昂立设计创意园和63号设计创意工场、位于上海交大附近的虹桥软件园、乐山软件园、数娱大厦等，这与创意产业高质量发展所依托的历史形成的社会网络、行业网络等有着紧密关系；与之前常常可见的观点相反，研究之后发现特定的历史风貌和文脉尽管对部分偏重于文化内容及消费市场导向的创意园区选址具有一定的支持作用，但在总体上与创意园区发展的相关性较弱，既非创意园区发展的充分条件也非必要条件。

  因此，无论从优化引导现有创意园区的角度，还是从继续优化完善有关政策以适当促进新兴园区发展的角度，都应当格外的重视不一样创意园区的选址特征。尤其是在结合产业基地的选址发展时，不仅应当最大限度地考虑前后向关联产业的分布特征，更应当考虑前提性的便利综合服务、便捷复合的市内交通条件、邻近智技资源等因素的要求，这实际上也代表着创意园区发展总体上仍应当主要聚集在中心城区范围。

  应当充分认识到创意园区所具有的小规模场地空间和小微企业创业平台的突出特征，根据真实的情况适时推进有关创意园区认定标准及引导政策等的合理优化。

  根据2008年颁布的《上海市创意产业集聚区认定管理办法（试行）》，市属创意园区认定需要满足若干条件，包括出租率达到70%以上，形成了若干主导产业门类，主要产业的公司数占园区公司数70%以上且配套服务设施面积不超过园区总建筑面积的20%，园区建筑面积应1万平方米以上等。

  实际调查表明，除了已经指出的超过10%的创意园区出租率达不到70%，从发展规模上看有超过80%的创意园区建筑面积在4万平方米以下，且有近四分之一的建设面积低于最低认定标准；从创意公司数比重上来看也有约半数创意园区达不到70%，更加不用说主要产业的公司数比重不低于70%的最低认定标准要求。更值得指出的是，无论是拥有广泛社会影响力的一些明星创意园区，还是在业内拥有很高知名度的一些生产服务性行业主导的创意园区，都同样存在着无法用最低认定管理办法要求的现象。但从另一方面看，认定管理办法中的一些定量指标，原本也缺少强有力的支撑依据。

  因此，必须充分认识到创意园区所提供的小微企业创业发展平台，以及由此带动的由下而上从微观空间层面做起的城市结构升级转型的战略平台作用，适时优化调整有关认定管理办法。2011年，上海市已经推出了新的《上海市文化创意产业分类目录》，划分两类并扩大了有关行业认定范围，但仍有必要对这类明显探索性的空间政策采取谨慎而积极的姿态。譬如在最小用地规模上，可以探讨将认定标准降低至《上海市城市规划管理技术规定》的有关用地开发下限规模规定，这也有助于城市快速发展阶段所导致的一些“边角料”用地的再利用，显著提升用地资源的高效利用，且与大多创意企业就业岗位较少（创意园区现有企业的平均企业就业人数不到20人）的小微特征相符。对于主要行业企业的集聚指标要求，也值得从创意园区主要呈现出示范作用而较少明显聚集作用的现实特征出发，采取适当宽松的限制要求。

  总体上，上海的创意园区政策，具有积极的探索价值，在实践过程中也已经发挥出重要的示范倡导和平台扶植作用。从中短期来看，上海创意园区政策仍有一直在优化完善和继续实施的空间，不但可以继续在扶植创意产业高质量发展方面承担起非消极作用，还能够在提供小微企业创业平台，以及促进城市空间从微观空间层面由下而上逐步升级更新发展的作用。